Il filo rosso

di Daniele Casanova*

E così la maggioranza di Governo, dopo aver incassato la sconfitta nel referendum costituzionale sulla separazione delle carriere e aver – probabilmente in modo definitivo – accantonato il progetto di riforma della forma di governo volto all’introduzione del c.d. premierato, sembra ora concentrare i propri sforzi sulla legge elettorale.

Non si tratta di una novità nel nostro ordinamento, poiché al mutare degli equilibri politici si è più volte accompagnata la tendenza delle maggioranze ad intervenire anche sulle “regole del gioco”. Proprio per questo, prima ancora di esaminare i profili tecnici della proposta di legge, è opportuno muovere da una considerazione di metodo.

In dottrina si è sempre sostenuto che le leggi elettorali dovrebbero essere pensate con uno sguardo lungo, orientato al funzionamento complessivo della democrazia. Sempre più spesso, invece, sono costruite sulla base delle convenienze contingenti. L’impressione, anche in questo caso, è che il sistema venga modellato sulle esigenze della maggioranza di governo attuale. Sembra cioè che il timore del centro-destra di non replicare i risultati delle ultime elezioni orienti la ricerca di un nuovo meccanismo elettorale idoneo a garantire comunque la formazione di una solida maggioranza parlamentare.

Il tentativo di riscrittura delle regole elettorali va, questa volta, nella direzione del recupero di un modello proporzionale con premio di maggioranza.

Il sistema proposto dalla maggioranza di Governo è, nella sua struttura, relativamente semplice e si articola in tre possibili scenari:

1. se una lista o una coalizione supera il 40% dei voti, ottiene direttamente il premio di maggioranza;
2. se due liste o coalizioni si collocano tra il 35% e il 40% dei voti, si procede a un turno di ballottaggio nel quale le due forze politiche si contenderanno il premio di maggioranza;
3. se, invece, nessuna lista o coalizione raggiunge il 40% dei voti e non vi sono almeno due liste o coalizioni che si attestano al di sopra del 35%, il sistema resta proporzionale puro.

Sia al primo che al secondo turno il premio di maggioranza è fisso: si tratta di 70 seggi alla Camera e 35 seggi al Senato che si aggiungono ai seggi ottenuti in sede proporzionale dalla forza politica vincente.

Una valutazione della proposta in esame non può prescindere quantomeno dal confronto con la giurisprudenza della Corte costituzionale.

Nel caso in cui una lista superi il 40% dei voti, la soluzione potrebbe, in astratto, apparire compatibile con i criteri già tracciati dalla Corte costituzionale, che nella sentenza n. 35 del 2017 aveva ritenuto non irragionevole un premio di maggioranza assegnato al primo turno al raggiungimento di quella soglia. Se, dunque, la soglia per l’accesso del premio potrebbe sembrare rispettosa del dettato costituzionale, almeno nella prospettiva della Corte costituzionale – che invero non convince del tutto, ma non è questa la sede per indagare il tema – maggiori perplessità emergono con riguardo alla sua entità.

La Corte costituzionale, infatti, in quel caso aveva ritenuto ammissibile un premio di maggioranza che, al raggiungimento della soglia del 40%, avrebbe condotto la forza politica ad ottenere il 55% dei seggi assegnati proporzionalmente alla Camera dei deputati (340 su 618). Il nuovo meccanismo previsto dalla proposta di legge, invece, potrebbe risultare particolarmente incisivo e condurre la lista o la coalizione vincente a ottenere fino al 60% dei seggi assegnati con metodo proporzionale (230 su 384 alla Camera e 114 su 189 al Senato).

Il profilo più problematico riguarda proprio il rapporto tra soglia di accesso e ampiezza del premio, poiché a una base elettorale potenzialmente limitata si accompagna un incremento molto consistente della rappresentanza parlamentare. Il premio di maggioranza, quando attribuito già al primo turno, determina infatti uno scarto comunque rilevante tra consenso elettorale e rappresentanza parlamentare (nell’ordine dell’11-12%), con il rischio che il sistema produca una eccessiva distorsione della volontà popolare, benché non illimitata come nel caso di un premio senza soglia di accesso, ma comunque non priva di criticità costituzionali.

Il secondo scenario è quello dell’attribuzione del premio a seguito del turno di ballottaggio.

In merito, va anzitutto rilevato che la soglia del 35% per l’accesso al secondo turno appare, di per sé, in tensione con il dettato costituzionale, ove consenta di attribuire la maggioranza dei seggi a una forza politica espressione di poco più di un terzo dell’elettorato.

A tale profilo se ne aggiunge, tuttavia, uno ulteriore e ancor più critico sul piano funzionale, relativo al concreto operare del meccanismo. Le simulazioni mostrano infatti che la lista o coalizione vincente al secondo turno potrebbe comunque non conseguire la maggioranza assoluta dei seggi. Ne deriverebbe una situazione difficilmente giustificabile, in potenziale contrasto con la giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale – con la sentenza n. 1 del 2014 – ha dichiarato illegittimo il sistema dei premi di maggioranza regionali per l’elezione del Senato proprio perché idoneo a produrre esiti incoerenti rispetto all’obiettivo della governabilità, risultando per ciò stesso irrazionale. Se il premio non è in grado di assicurare la stabilità, viene meno il nesso di proporzionalità tra il sacrificio della rappresentatività e l’obiettivo perseguito, che costituisce il presupposto della stessa ammissibilità costituzionale del premio di maggioranza.

Un altro aspetto di tensione tra la proposta di legge e il dettato costituzionale riguarda poi l’elezione del Senato, per il quale la Costituzione all’articolo 57 impone un’elezione su base regionale.

Nella proposta di legge si introduce, per l’elezione della seconda Camera, una logica di competizione nazionale, poiché il premio di maggioranza di 35 seggi è attribuito sulla base del risultato complessivo conseguito a livello nazionale (al primo o al secondo turno) dalle forze politiche. Una simile opzione si espone a evidenti dubbi di compatibilità con il dettato costituzionale. Non è senza rilievo, in proposito, che già nel 2005 il c.d. Porcellum inizialmente prevedesse un premio di maggioranza nazionale anche per il Senato, poi convertito nel corso dell’iter parlamentare nei già richiamati premi regionali a seguito dell’intervento del Presidente della Repubblica Ciampi, il quale – com’è noto – fece intendere al Governo e alla maggioranza che non avrebbe promulgato una legge contenente un meccanismo ritenuto manifestamente incostituzionale.

Oltre al tema dell’innesto di una logica nazionale nell’elezione del Senato, emergono ulteriori criticità legate al rendimento del premio di maggioranza in un sistema bicamerale.

Non sono infatti scenari implausibili quelli in cui il sistema produca esiti differenziati tra Camera e Senato, e nei quali, in particolare: a) in una Camera il premio scatti al primo turno e nell’altra si renda necessario il ballottaggio; b) in una Camera operi il premio mentre nell’altra il riparto resti proporzionale; c) si vada al ballottaggio in entrambe le Camere, con la partecipazione di forze politiche diverse; d) il premio sia attribuito al primo turno a forze politiche differenti. In simili circostanze si potrebbero determinare maggioranze divergenti a seguito di premi assegnati in modo disallineato tra le due Camere. Ne risulterebbe confermata l’irrazionalità di un meccanismo che, oltre a non garantire la formazione di maggioranze stabili, potrebbe addirittura condurre – nei casi più estremi – alla sostanziale impossibilità di formarle, specialmente qualora il premio fosse attribuito a forze politiche diverse nelle due Camere.

È vero che l’uniformazione dell’elettorato attivo ha ridotto una delle principali fonti di differenziazione tra le due Camere, ma ciò non esclude del tutto simili esiti, soprattutto in presenza di forze politiche tra loro molto vicine in termini di consenso o prossime alle soglie rilevanti per l’accesso al premio di maggioranza o al ballottaggio. In tali contesti, anche variazioni di poche centinaia di voti potrebbero incidere in modo decisivo sugli esiti elettorali nei due rami del Parlamento. Il rischio, in altri termini, è quello di costruire un sistema elettorale intrinsecamente incoerente con la struttura bicamerale dell’ordinamento.

In definitiva, il quadro che emerge è quello di un sistema esposto a una duplice tensione.

Da un lato, il premio può risultare eccessivo, comprimendo in modo significativo la rappresentatività del Parlamento e l’eguaglianza del voto. Dall’altro, può rivelarsi insufficiente, senza riuscire a garantire quella stabilità che dovrebbe costituirne la principale giustificazione.

Sul fondo resta però una tendenza più generale.

Archiviata, almeno per ora, la via della riforma costituzionale del c.d. premierato, riemerge l’idea di rafforzare l’esecutivo attraverso interventi sul sistema elettorale, con il rischio di ridurre ulteriormente il ruolo del Parlamento e di affidare alla legge elettorale una funzione surrogatoria rispetto a riforme costituzionali non realizzate. Un Parlamento che, peraltro, con la scomparsa dei collegi uninominali, sarebbe composto esclusivamente da eletti selezionati attraverso liste bloccate, con una conseguente accentuazione del peso delle leadership di partito nella scelta dei rappresentanti e con effetti evidenti sulla qualità della rappresentanza.

Si torna così al punto di partenza. Le regole della competizione politica continuano a essere oggetto di interventi frequenti e contingenti, mentre resta sullo sfondo l’esigenza, ben più impegnativa, di costruire un sistema elettorale stabile, coerente e rispettoso dei principi costituzionali. È su questo terreno che si misura, in definitiva, la qualità di una democrazia costituzionale.

 

* Professore associato di diritto costituzionale e pubblico dell’Università di Brescia